2025年11月18日，行政長官岑浩輝發表《2026年施政報告》，以系統化思維勾勒出社會保障體系的優化藍圖。在「一國兩制」框架下，澳門將持續改善民生福祉作為施政核心。此次施政報告錨定完善雙層社會保障、精準發放福利、應對少子化、升級長者服務、促進福利跨境連通五大核心方向，致力構建保障水平更高、覆蓋層面更廣的民生保障網絡。這既是對澳門居民迫切需求的積極回應，也是應對人口結構變化、融入國家發展大局的戰略抉擇。

完善雙層社會保障

雙層式社會保障制度是澳門社會保障體系的核心框架，第一層為面向全體居民的基本社會保障，涵蓋養老金及各項津貼等基礎保障項目；第二層為非強制性中央公積金制度，為澳門居民提供補充的、較寬裕的保障。此次施政報告聚焦雙層式社會保障的深化完善，通過優化機制與拓展覆蓋面，實現「基礎保障更穩固、補充保障更有力」的發展目標。

優化雙層社會保障的方向之一，是在確保社會保障制度可持續發展的基礎上，優化社會保障給付的恆常調整機制。當前，澳門社會保障制度的給付包括養老金、殘疾金、失業津貼、疾病津貼、出生津貼、結婚津貼、喪葬津貼等7種給付。近年來，養老金與最低維生指數掛鉤，是澳門市民較為突出的社會訴求。此次施政報告明確提出「跟進優化社會保障制度給付恆常調整機制」，表明特區政府積極回應了社會訴求，將優化社會保障制度給付（包括養老金在內）的恆常提升機制，提到了政府的政策議程。可以預見，如何建立科學、透明、可持續的給付恆常調整機制，既讓居民獲得更好的保障，又避免財政壓力過大，將是優化社會保障給付恆常調整機制的基本原則。

優化雙層社會保障的方向之二，是擴大非強制性中央公積金制度（下稱「央積金」）覆蓋面，完善補充保障體系。自2018年實施以來，央積金總體運作順暢，僱主僱員及居民的參與數目不斷增加。然而，央積金的參與比例仍有較大提升空間。《社會保障基金2024年度報告》資料顯示，加入央積金制度的僱主數目至2024年底有321個，參與央積金共同計劃的僱員31,248人，另有81,955人參與央積金個人計劃，總參與人數107,802人。持續擴大央積金的覆蓋面一直以來都是特區政府的政策方向，因此，此次施政報告提出「創設有利條件，推動更多僱主、僱員和居民加入央積金制度」。

精準化福利發放

此次施政報告提出「推動福利向低收入群體和弱勢、困難群體傾斜」。第六屆特區政府在廣泛諮詢民意的基礎上，調整實施了18年的現金分享制度的發放條件。今年5月，特區政府公佈《2025年度現金分享計劃》行政法規，規定澳門居民須在同時符合「身份條件」和「在澳條件」的情況下，才可獲發現金分享，這是「更公平和精準發放社會福利」理念的進一步體現。具體而言，特區政府通過降低照顧者津貼申請門檻、調升照顧者津貼、向援助金受益家庭額外多發放一個月全額援助金、調升「三類弱勢家庭特別補助」和「社會融和計劃」的發放金額等措施，來落實澳門社會保障體系對弱勢群體的人文關懷。

首先是放寬照顧者津貼申請門檻，調升照顧者津貼。2023年以來，特區政府推出照顧者津貼，向經濟條件薄弱、且在生活自理方面具長期及密集照顧需要的人士提供特別援助金（每月發放2,175澳門元，每兩個月給付一次），以關懷其生活照顧上的需要。此次施政報告提出「降低照顧者津貼申請門檻，調升照顧者津貼」，標誌着政府更為關注照顧者群體的需求，體現對長期臥床、重度體力智力殘疾、重度自閉症患者等弱勢群體更大力度的支持，減輕照顧者的經濟負擔。

其次是向援助金受益家庭額外多發放一個月全額援助金。特區政府向處於經濟貧乏狀況的個人或家團發放的經濟援助包括一般援助金、偶發性援助金和特別援助金。其中，一般援助金的金額為個人每月收入或家團每月收入的總和與相應的最低維生指數數值的差額。按照有關規定，一般援助金的受益人每年一月獲發放一筆相等於一般援助金金額的額外款項。此次施政報告提出「向援助金受益家庭額外多發放一個月全額援助金」，意味着經濟貧乏的個人和家庭，將獲得每年14個月的一般援助金。

第三是調升「三類弱勢家庭特別補助」和「社會融和計劃」的發放金額。對於接受一般援助金援助的家庭，如果處於單親、殘疾、長期病患家庭的情況，特區政府給予特別補助金額，每月發放學習活動補助、護理補助、殘疾補助。在經濟援助的基礎上，特區政府還推行社會融合計劃，對每月家庭收入高於最低維生指數一定係數的三類弱勢家庭發放特別援助金，每年兩次（一人家庭每月總收入不超過7,830澳門元，每次2,650澳門元）。此次施政報告提出「調升『三類弱勢家庭特別補助』和『社會融和計劃』的發放金額」，增強了對三類經濟貧乏狀況或近貧狀況家庭的援助，將能進一步緩解弱勢群體的生活壓力，促進社會融合，讓社會保障更有溫度。

構全周期育兒支持體系 應對少子化

少子化是全球性問題，也是當前澳門面臨的重大社會挑戰。2023年，澳門本地居民生育率為0.8%，反映澳門處於少子化的社會狀態，直接影響人口結構平衡與社會長遠發展。此次施政報告將應對少子化作為社會保障政策的重要方向，圍繞育兒津貼、托兒服務、孕產婦關懷，構建覆蓋孕期至育兒的全周期支持體系，致力減輕家庭育兒壓力，提高居民生育意願。

2025年7月16日，澳門育兒津貼開始接受申請，受益人可獲發出生年度及緊接兩個年度的津貼，津貼每年度發放一次，金額為18,000澳門元。此次施政報告明確「繼續發放育兒津貼」，直接幫助緩解家庭育兒經濟壓力。另一方面，施政報告提出「優化托兒服務，預計增加約150個2歲以下幼兒托額」，構建起更為周全的育兒支援服務網絡。施政報告還提出「加大對孕產婦的關懷和支援」、「擴大孕婦的免費非侵入性胎兒染色體基因檢測，由現時的35歲或以上擴大至所有年齡層的孕婦」，這讓所有備孕家庭都能享受優質的產前篩查服務，體現了對生育群體的全面關懷。

完善長者服務 構建老年友好型社會

澳門已進入老齡化社會。截至2023年底，澳門總人口約68.37萬人，其中老年人口（65歲及以上）佔比達14%，數量首次超過少年兒童人口（0-14歲）。隨着澳門人口老齡化程度不斷加深，長者服務已成為澳門社會保障體系的重點領域。此次施政報告提出「持續完善長者服務」，推出「2026至2035年長者服務十年行動計劃」，致力構建全方位、高品質的長者服務體系，讓長者安享幸福晚年。

獨居長者和兩老家庭的安全保障是社會關注的焦點。施政報告提出「逐步推動獨居長者和兩老家庭免費使用固網平安通呼援服務」，這一舉措將大幅提升長者的安全保障水準，緩解社會和家庭的照護壓力。施政報告提出「15分鐘長者服務圈」、「設立長者社區健康站」，不僅有利於提升長者生活的便利性與幸福感，更能促進將醫療健康服務延伸至社區，為長者提供便捷、專業的健康管理支援。

此外，隨着粵港澳大灣區建設的深入推進，跨境養老已成為澳門長者的重要選擇。施政報告提出「試點跨境養老服務，將與珠海、中山相關部門及合作機構持續溝通，啟動內地院舍轉介試點安排」，這為澳門長者提供更多元化的養老選擇，緩解本地養老資源緊張的壓力。

促進福利跨境連通 加快融入灣區

粵港澳大灣區建設為澳門社會保障體系的發展帶來了前所未有的機遇。此次施政報告提出「促進福利跨境連通」，推進澳門社會保障與內地城市的深度融合，為澳門居民在大灣區內生活、工作、養老提供堅實保障。

醫療保障跨境聯通是居民最迫切的需求之一。施政報告提出「進一步擴大覆蓋內地的醫療保險津貼範圍至廣東全省及福建省，合資格居民每年津貼金額上限1,000澳門元」，這一舉措是醫療保障跨境銜接的重要突破，將大幅提升澳門居民在內地更多地區就醫的便利性。

在社會保障公共服務方面，施政報告提到「推進粵澳社會保障公共服務深度對接，計劃修法消除社會保障權益壁壘」，這將為澳門居民在廣東就業、居住、養老提供更有力的社會保障制度。隨着橫琴粵澳深度合作區建設的推進，越來越多的澳門居民選擇在合作區就業或就讀，澳琴兩地社會保障制度的跨境銜接更顯迫切性。就此，施政報告提出「研究建立跨境合作機制，處理澳門居民有關雙層式社會保障制度在合作區就業或就讀的證明」。這一機制的建立，可進一步吸引更多澳門居民到合作區生活和就業，促進澳琴兩地的人才流動與經濟發展，推動澳琴深度融合。

總體而言，《2026年施政報告》圍繞優化社會保障體系的五大核心方向，構建起更具包容性與可持續性的民生保障網絡。雙層社會保障的深化完善築牢了保障根基，精準化福利發放彰顯了人文關懷，全周期育兒支持體系直面少子化挑戰，全方位長者服務回應了老齡化需求，福利跨境連通助力澳門深度融入大灣區發展。這些舉措既精準對接居民在不同人生階段的迫切需求，又通過制度創新兼顧公平與效率、保障水準與財政可持續，不僅夯實了「一國兩制」下澳門的民生福祉根基，更為澳門人口結構優化、社會和諧穩定與經濟長遠發展注入持久動力。未來，隨着各項政策的落地實施，澳門將持續打造民生保障的優質樣本，不斷增強澳門居民的獲得感、幸福感和安全感。

作者介紹

鄞益奮

澳門理工大學人文及社會科學學院社會經濟與公共政策研究所所長、澳門學者同盟秘書長。主要研究方向為公共行政與公共政策，曾主持和負責多項澳門特別行政區政府交付的研究課題。

文：鄞益奮 圖：宋楚珊