2025年11月18日，行政长官岑浩辉发表《2026年施政报告》，以系统化思维勾勒出社会保障体系的优化蓝图。在「一国两制」框架下，澳门将持续改善民生福祉作为施政核心。此次施政报告锚定完善双层社会保障、精准发放福利、应对少子化、升级长者服务、促进福利跨境连通五大核心方向，致力构建保障水平更高、覆盖层面更广的民生保障网络。这既是对澳门居民迫切需求的积极回应，也是应对人口结构变化、融入国家发展大局的战略抉择。

完善双层社会保障

双层式社会保障制度是澳门社会保障体系的核心框架，第一层为面向全体居民的基本社会保障，涵盖养老金及各项津贴等基础保障项目；第二层为非强制性中央公积金制度，为澳门居民提供补充的、较宽裕的保障。此次施政报告聚焦双层式社会保障的深化完善，通过优化机制与拓展覆盖面，实现「基础保障更稳固、补充保障更有力」的发展目标。

优化双层社会保障的方向之一，是在确保社会保障制度可持续发展的基础上，优化社会保障给付的恒常调整机制。当前，澳门社会保障制度的给付包括养老金、残疾金、失业津贴、疾病津贴、出生津贴、结婚津贴、丧葬津贴等7种给付。近年来，养老金与最低维生指数挂钩，是澳门市民较为突出的社会诉求。此次施政报告明确提出「跟进优化社会保障制度给付恒常调整机制」，表明特区政府积极回应了社会诉求，将优化社会保障制度给付（包括养老金在内）的恒常提升机制，提到了政府的政策议程。可以预见，如何建立科学、透明、可持续的给付恒常调整机制，既让居民获得更好的保障，又避免财政压力过大，将是优化社会保障给付恒常调整机制的基本原则。

优化双层社会保障的方向之二，是扩大非强制性中央公积金制度（下称「央积金」）覆盖面，完善补充保障体系。自2018年实施以来，央积金总体运作顺畅，雇主雇员及居民的参与数目不断增加。然而，央积金的参与比例仍有较大提升空间。《社会保障基金2024年度报告》资料显示，加入央积金制度的雇主数目至2024年底有321个，参与央积金共同计划的雇员31,248人，另有81,955人参与央积金个人计划，总参与人数107,802人。持续扩大央积金的覆盖面一直以来都是特区政府的政策方向，因此，此次施政报告提出「创设有利条件，推动更多雇主、雇员和居民加入央积金制度」。

精准化福利发放

此次施政报告提出「推动福利向低收入群体和弱势、困难群体倾斜」。第六届特区政府在广泛咨询民意的基础上，调整实施了18年的现金分享制度的发放条件。今年5月，特区政府公布《2025年度现金分享计划》行政法规，规定澳门居民须在同时符合「身份条件」和「在澳条件」的情况下，才可获发现金分享，这是「更公平和精准发放社会福利」理念的进一步体现。具体而言，特区政府通过降低照顾者津贴申请门槛、调升照顾者津贴、向援助金受益家庭额外多发放一个月全额援助金、调升「三类弱势家庭特别补助」和「社会融和计划」的发放金额等措施，来落实澳门社会保障体系对弱势群体的人文关怀。

首先是放宽照顾者津贴申请门槛，调升照顾者津贴。2023年以来，特区政府推出照顾者津贴，向经济条件薄弱、且在生活自理方面具长期及密集照顾需要的人士提供特别援助金（每月发放2,175澳门元，每两个月给付一次），以关怀其生活照顾上的需要。此次施政报告提出「降低照顾者津贴申请门槛，调升照顾者津贴」，标志着政府更为关注照顾者群体的需求，体现对长期卧床、重度体力智力残疾、重度自闭症患者等弱势群体更大力度的支持，减轻照顾者的经济负担。

其次是向援助金受益家庭额外多发放一个月全额援助金。特区政府向处于经济贫乏状况的个人或家团发放的经济援助包括一般援助金、偶发性援助金和特别援助金。其中，一般援助金的金额为个人每月收入或家团每月收入的总和与相应的最低维生指数数值的差额。按照有关规定，一般援助金的受益人每年一月获发放一笔相等于一般援助金金额的额外款项。此次施政报告提出「向援助金受益家庭额外多发放一个月全额援助金」，意味着经济贫乏的个人和家庭，将获得每年14个月的一般援助金。

第三是调升「三类弱势家庭特别补助」和「社会融和计划」的发放金额。对于接受一般援助金援助的家庭，如果处于单亲、残疾、长期病患家庭的情况，特区政府给予特别补助金额，每月发放学习活动补助、护理补助、残疾补助。在经济援助的基础上，特区政府还推行社会融合计划，对每月家庭收入高于最低维生指数一定系数的三类弱势家庭发放特别援助金，每年两次（一人家庭每月总收入不超过7,830澳门元，每次2,650澳门元）。此次施政报告提出「调升『三类弱势家庭特别补助』和『社会融和计划』的发放金额」，增强了对三类经济贫乏状况或近贫状况家庭的援助，将能进一步缓解弱势群体的生活压力，促进社会融合，让社会保障更有温度。

构全周期育儿支持体系 应对少子化

少子化是全球性问题，也是当前澳门面临的重大社会挑战。2023年，澳门本地居民生育率为0.8%，反映澳门处于少子化的社会状态，直接影响人口结构平衡与社会长远发展。此次施政报告将应对少子化作为社会保障政策的重要方向，围绕育儿津贴、托儿服务、孕产妇关怀，构建覆盖孕期至育儿的全周期支持体系，致力减轻家庭育儿压力，提高居民生育意愿。

2025年7月16日，澳门育儿津贴开始接受申请，受益人可获发出生年度及紧接两个年度的津贴，津贴每年度发放一次，金额为18,000澳门元。此次施政报告明确「继续发放育儿津贴」，直接帮助缓解家庭育儿经济压力。另一方面，施政报告提出「优化托儿服务，预计增加约150个2岁以下幼儿托额」，构建起更为周全的育儿支援服务网络。施政报告还提出「加大对孕产妇的关怀和支援」、「扩大孕妇的免费非侵入性胎儿染色体基因检测，由现时的35岁或以上扩大至所有年龄层的孕妇」，这让所有备孕家庭都能享受优质的产前筛查服务，体现了对生育群体的全面关怀。

完善长者服务 构建老年友好型社会

澳门已进入老龄化社会。截至2023年底，澳门总人口约68.37万人，其中老年人口（65岁及以上）占比达14%，数量首次超过少年儿童人口（0-14岁）。随着澳门人口老龄化程度不断加深，长者服务已成为澳门社会保障体系的重点领域。此次施政报告提出「持续完善长者服务」，推出「2026至2035年长者服务十年行动计划」，致力构建全方位、高品质的长者服务体系，让长者安享幸福晚年。

独居长者和两老家庭的安全保障是社会关注的焦点。施政报告提出「逐步推动独居长者和两老家庭免费使用固网平安通呼援服务」，这一举措将大幅提升长者的安全保障水准，缓解社会和家庭的照护压力。施政报告提出「15分钟长者服务圈」、「设立长者社区健康站」，不仅有利于提升长者生活的便利性与幸福感，更能促进将医疗健康服务延伸至社区，为长者提供便捷、专业的健康管理支援。

此外，随着粤港澳大湾区建设的深入推进，跨境养老已成为澳门长者的重要选择。施政报告提出「试点跨境养老服务，将与珠海、中山相关部门及合作机构持续沟通，启动内地院舍转介试点安排」，这为澳门长者提供更多元化的养老选择，缓解本地养老资源紧张的压力。

促进福利跨境连通 加快融入湾区

粤港澳大湾区建设为澳门社会保障体系的发展带来了前所未有的机遇。此次施政报告提出「促进福利跨境连通」，推进澳门社会保障与内地城市的深度融合，为澳门居民在大湾区内生活、工作、养老提供坚实保障。

医疗保障跨境联通是居民最迫切的需求之一。施政报告提出「进一步扩大覆盖内地的医疗保险津贴范围至广东全省及福建省，合资格居民每年津贴金额上限1,000澳门元」，这一举措是医疗保障跨境衔接的重要突破，将大幅提升澳门居民在内地更多地区就医的便利性。

在社会保障公共服务方面，施政报告提到「推进粤澳社会保障公共服务深度对接，计划修法消除社会保障权益壁垒」，这将为澳门居民在广东就业、居住、养老提供更有力的社会保障制度。随着横琴粤澳深度合作区建设的推进，越来越多的澳门居民选择在合作区就业或就读，澳琴两地社会保障制度的跨境衔接更显迫切性。就此，施政报告提出「研究建立跨境合作机制，处理澳门居民有关双层式社会保障制度在合作区就业或就读的证明」。这一机制的建立，可进一步吸引更多澳门居民到合作区生活和就业，促进澳琴两地的人才流动与经济发展，推动澳琴深度融合。

总体而言，《2026年施政报告》围绕优化社会保障体系的五大核心方向，构建起更具包容性与可持续性的民生保障网络。双层社会保障的深化完善筑牢了保障根基，精准化福利发放彰显了人文关怀，全周期育儿支持体系直面少子化挑战，全方位长者服务回应了老龄化需求，福利跨境连通助力澳门深度融入大湾区发展。这些举措既精准对接居民在不同人生阶段的迫切需求，又通过制度创新兼顾公平与效率、保障水准与财政可持续，不仅夯实了「一国两制」下澳门的民生福祉根基，更为澳门人口结构优化、社会和谐稳定与经济长远发展注入持久动力。未来，随着各项政策的落地实施，澳门将持续打造民生保障的优质样本，不断增强澳门居民的获得感、幸福感和安全感。

作者介绍

鄞益奋

澳门理工大学人文及社会科学学院社会经济与公共政策研究所所长、澳门学者同盟秘书长。主要研究方向为公共行政与公共政策，曾主持和负责多项澳门特别行政区政府交付的研究课题。

文：鄞益奋 图：宋楚珊