2021年9月5日，中央政府国务院发布了《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（下称《方案》），它被称为是「深入实施《粤港澳大湾区发展规划纲要》的重点举措，是丰富『一国两制』实践的重大部署」。

如何理解《方案》的重要意义，及其提出的「共商共建共管共享」全新概念，乃至粤澳两地之融合？《澳门》杂志请来对粤港澳大湾区建设有深入研究的林广志教授为我们深入解读《方案》提出的「深度合作」。

深合区的发展由来

从2009年，中央政府决定由粤澳、珠澳合作开发横琴，至横琴粤澳深度合作区（下称「深合区」）成立，其建设和发展历程，澳门科技大学社会和文化研究所所长林广志教授将其大致分为「合作」、「对接」、「融合」三个阶段：

在第一个阶段，国家将与澳门一河之隔的横琴新区定位于服务澳门，为澳门实现经济适度多元发展、融入国家发展大局提供空间。此时，横琴新区的建设主要以珠海为主导，通过招商澳资落地横琴，奠定了粤澳合作开发横琴以及横琴建设的基本格局。

第二个阶段以横琴自由贸易试验片区的成立为标志，注重琴澳自由港制度的对接，尝试突破体制差异，探索制度创新。

「深合区」建设则是粤澳、珠澳合作开发横琴的第三个阶段。作为升级版，深合区在顶层设计下进行了重大制度调整，以澳门为主导的「共商共建共管共享」体制将确立澳门在粤澳合作开发横琴中的「地位与角色」，而「一线管住、二线放开」将推动琴澳融合发展，在横琴创建澳门的制度、产业及实现生活无障碍流通。简而言之，「深合区的『深』就在于以澳门为主导，并致力实现制度及规则衔接下的琴澳一体化融合发展的格局。」

制度之异变制度之利

习近平主席强调，建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件。

2021年4月，习近平总书记主持召开中共中央政治局常委会会议，审议《总体方案》时作出重要指示：「要用好横琴合作区这个不同规则和机制交错共存的区域，积极探索两地规则衔接和机制对接，为粤港澳大湾区市场一体化探索经验」。

林广志分析，目前，全面建设社会主义现代化国家新征程已开启，「十四•五」时期新发展理念贯穿发展全过程和各领域，澳门作为双循环发展的重要支点，深度融入国家发展大局的愿望更加强烈。一方面，为澳门探索发展新路径、开拓发展新空间、增添发展新动力，既是「一国两制」应有之义，也是全面深化改革开放的时代要求；另一方面，作为粤港澳大湾区西部唯一的中心城市，澳门也必须以点带面地推动周边城市共同发展，融入区域经济一体化中，为国家发展大局作出应有贡献。

《方案》提出「推动粤港澳大湾区建设的新高地」这一定位，体现了中央对澳门发展的期望。大湾区在「一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币」的条件下建设，也是区域经济发展史上前所未有的探索。近年来，湾区内部规则衔接、机制对接不断深化，「制度之异」正变为「制度之利」，深合区的落地将为国家进一步探索区域协调发展新机制打造战略性样板。

新体制大利澳门

林广志指出，中央赋权将横琴交由广东和澳门「共商、共建、共管、共享」，并明确执行委员会主要负责人由澳门委派，这体现了中央推动澳门解决经济结构单一问题的决心和力度，是深合区建设的重要发展目标和重大制度创新。这就是要发挥制度优势，通过更高规格的管理、更有力度的执行、更制度化的收益共享，形成广东和澳门在推动深合区建设上的强大合力，确保横琴开发建设取得新突破、实现新飞跃。

选择这种新体制，是基于前期两地合作的经验，并着眼于构建稳定合作关系的综合性考虑的结果。从管理执行机构设置来看，既解决了双方主体平等性问题，又解决了澳门参与横琴开发开放的体制与路径。按照《方案》，澳门在经济运行方面起主导作用，2024年前投资收益全部留给深合区管委会支配，用于深合区建设，这对深合区开发建设无疑是重大利好。同时，新体制将营造趋同于澳门的制度环境，利于引进国际化的管理模式、管理理念、管理手段，打造类似澳门的生活生产环境。

缩短磨合期 寻找突破口

对澳门而言，深合区的建设既是巨大的机遇，也是前所未有的挑战。林广志认为，当中的考验不仅在于新兴产业的「再造」、「澳门环境」的打造，更在于不同制度和体制的融合、「大政府」与「小政府」之间的磨合。

一方面，珠、澳两城市的功能规划和产业布局，琴、澳两地的产业基础及发展优势，粤澳双方政府工作人员的管理文化、经营理念、执行效率等仍然存在较大差异，在短期内对澳门参与深合区建设构成挑战；另一方面，虽然两地在具体事务上（如招商、业务交流等）有过合作经验，但双方对彼此具体领域中的管理机制、行政过程仍不熟悉，甚至在关键部门都缺乏对对方政策的研究，双方磨合还需要一段时间，此种差异带来的「陌生感」可能会成为具体业务执行时的障碍。

《方案》首次将琴澳一体化上升至国家治理层面，是关键性制度的重大突破。「从十多年琴澳融合发展的实际来看，两地一体化发展中的深层次问题，需要一段时间进行落实和磨合，更需要在深合区框架下出台更细化的配套政策。」林广志指出，粤澳、珠澳在中央政府统筹和集中治理的体系下，如何持续跨越两地制度差异、寻找突破口，同时以横琴为平台整合内地乃至世界优势资源，实现跨越式发展，仍是当下深合区面对的首要问题，直接影响琴澳一体化格局的实现。

近期，国家发改委表示，将会同粤澳两地和有关部门，修编《横琴总体发展规划》。这是深合区成立后启动的一项重大发展规划，是推动琴澳一体化发展的良好契机。林广志认为可在修编《横琴总体发展规划》的基础上，粤澳合作制订《产业发展规划》，其产业门类、优势领域、细分行业要符合国家、广东「十四•五」规划和澳门「二•五」规划时期的产业政策、功能布局，实现与珠三角地区、深圳及香港之间的竞合发展。

澳人均可从深合区获益

深合区将积极对接澳门公共服务和社会保障体系，营造与澳门趋同的社会环境，在学习、就业、创业、生活等方面为澳门居民提供更加便利的条件。深合区允许具有澳门等境外执业资格的金融、建筑、规划、设计、医疗等领域专业人才，在符合行业监管要求条件下，经备案后在合作区提供服务，如导游职业人士如果能考取内地资格证，不但能在深合区就业，还能获得补贴。因此，在深合区就业的直接受益者应该是相关行业中的专业人士。

为鼓励澳门居民到深合区工作，其个人所得税负超过澳门税负的部份予以免征，在以往「澳企澳税」的基础上进一步实现了「澳人澳税」。澳门青年在横琴创新创业就业，可同步享受粤澳两地的扶持政策，深合区将成为澳门青年创业的「摇篮」。

随着澳门教育、社保、医保、社区服务等社会民生相关配套延伸覆盖到横琴，深合区将为澳门居民创造与澳门趋同或接近的生活环境。正在建设的「澳门新街坊」项目有效对接澳门教育、医疗、社会服务等民生公共服务和社会保障体系，拓展了优质生活空间，为澳门居民在深合区舒适生活、促进两地社区治理和服务融合创造了范本。

在深合区，澳门医疗卫生服务提供主体以独资、合资或者合作方式设置医疗机构，澳门居民在深合区将享受与澳门同样的医疗服务。近年来，澳门居民在横琴参保和享受医疗服务的人员大幅增加的情况也表明，深合区完全有能力为澳门居民提供良好的社会和医疗保障。此外，在通讯、网络、幼小教育、机动车便利出入等方面，深合区也将破除相关障碍，让澳门居民安心居住。

林广志强调，琴澳一体化发展格局形成后，深合区将为澳门居民提供更大的就业空间和更多的发展机遇，区域经济的繁荣和社会的进步，也将为澳门提供持续繁荣的坚实支撑，澳门全体居民均可从中获益，均可自由流动和自由选择。

同时，他也认为，深合区建设应有国际视野，应将澳门的制度、环境、资金、服务等优势整合成世界级的「聚合区」，吸引全球相关产业、人才参与建设，将深合区打造为我国对外开放、融入全球贸易体系的新平台、新高地，为国家实现经济、技术、服务和文化等层面的「外循环」贡献力量。

文：黄桂兰  图：伍雨尘