2021年9月5日，中央政府國務院發佈了《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（下稱《方案》），它被稱為是「深入實施《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的重點舉措，是豐富『一國兩制』實踐的重大部署」。

如何理解《方案》的重要意義，及其提出的「共商共建共管共享」全新概念，乃至粵澳兩地之融合？《澳門》雜誌請來對粵港澳大灣區建設有深入研究的林廣志教授為我們深入解讀《方案》提出的「深度合作」。

深合區的發展由來

從2009年，中央政府決定由粵澳、珠澳合作開發橫琴，至橫琴粵澳深度合作區（下稱「深合區」）成立，其建設和發展歷程，澳門科技大學社會和文化研究所所長林廣志教授將其大致分為「合作」、「對接」、「融合」三個階段：

在第一個階段，國家將與澳門一河之隔的橫琴新區定位於服務澳門，為澳門實現經濟適度多元發展、融入國家發展大局提供空間。此時，橫琴新區的建設主要以珠海為主導，通過招商澳資落地橫琴，奠定了粵澳合作開發橫琴以及橫琴建設的基本格局。

第二個階段以橫琴自由貿易試驗片區的成立為標誌，注重琴澳自由港制度的對接，嘗試突破體制差異，探索制度創新。

「深合區」建設則是粵澳、珠澳合作開發橫琴的第三個階段。作為升級版，深合區在頂層設計下進行了重大制度調整，以澳門為主導的「共商共建共管共享」體制將確立澳門在粵澳合作開發橫琴中的「地位與角色」，而「一線管住、二線放開」將推動琴澳融合發展，在橫琴創建澳門的制度、產業及實現生活無障礙流通。簡而言之，「深合區的『深』就在於以澳門為主導，並致力實現制度及規則銜接下的琴澳一體化融合發展的格局。」

制度之異變制度之利

習近平主席強調，建設橫琴新區的初心就是為澳門產業多元發展創造條件。

2021年4月，習近平總書記主持召開中共中央政治局常委會會議，審議《總體方案》時作出重要指示：「要用好橫琴合作區這個不同規則和機制交錯共存的區域，積極探索兩地規則銜接和機制對接，為粵港澳大灣區市場一體化探索經驗」。

林廣志分析，目前，全面建設社會主義現代化國家新征程已開啟，「十四•五」時期新發展理念貫穿發展全過程和各領域，澳門作為雙循環發展的重要支點，深度融入國家發展大局的願望更加強烈。一方面，為澳門探索發展新路徑、開拓發展新空間、增添發展新動力，既是「一國兩制」應有之義，也是全面深化改革開放的時代要求；另一方面，作為粵港澳大灣區西部唯一的中心城市，澳門也必須以點帶面地推動周邊城市共同發展，融入區域經濟一體化中，為國家發展大局作出應有貢獻。

《方案》提出「推動粵港澳大灣區建設的新高地」這一定位，體現了中央對澳門發展的期望。大灣區在「一個國家、兩種制度、三個關稅區、三種貨幣」的條件下建設，也是區域經濟發展史上前所未有的探索。近年來，灣區內部規則銜接、機制對接不斷深化，「制度之異」正變為「制度之利」，深合區的落地將為國家進一步探索區域協調發展新機制打造戰略性樣板。

新體制大利澳門

林廣志指出，中央賦權將橫琴交由廣東和澳門「共商、共建、共管、共享」，並明確執行委員會主要負責人由澳門委派，這體現了中央推動澳門解決經濟結構單一問題的決心和力度，是深合區建設的重要發展目標和重大制度創新。這就是要發揮制度優勢，通過更高規格的管理、更有力度的執行、更制度化的收益共享，形成廣東和澳門在推動深合區建設上的強大合力，確保橫琴開發建設取得新突破、實現新飛躍。

選擇這種新體制，是基於前期兩地合作的經驗，並着眼於構建穩定合作關係的綜合性考慮的結果。從管理執行機構設置來看，既解決了雙方主體平等性問題，又解決了澳門參與橫琴開發開放的體制與路徑。按照《方案》，澳門在經濟運行方面起主導作用，2024年前投資收益全部留給深合區管委會支配，用於深合區建設，這對深合區開發建設無疑是重大利好。同時，新體制將營造趨同於澳門的制度環境，利於引進國際化的管理模式、管理理念、管理手段，打造類似澳門的生活生產環境。

縮短磨合期 尋找突破口

對澳門而言，深合區的建設既是巨大的機遇，也是前所未有的挑戰。林廣志認為，當中的考驗不僅在於新興產業的「再造」、「澳門環境」的打造，更在於不同制度和體制的融合、「大政府」與「小政府」之間的磨合。

一方面，珠、澳兩城市的功能規劃和產業佈局，琴、澳兩地的產業基礎及發展優勢，粵澳雙方政府工作人員的管理文化、經營理念、執行效率等仍然存在較大差異，在短期內對澳門參與深合區建設構成挑戰；另一方面，雖然兩地在具體事務上（如招商、業務交流等）有過合作經驗，但雙方對彼此具體領域中的管理機制、行政過程仍不熟悉，甚至在關鍵部門都缺乏對對方政策的研究，雙方磨合還需要一段時間，此種差異帶來的「陌生感」可能會成為具體業務執行時的障礙。

《方案》首次將琴澳一體化上升至國家治理層面，是關鍵性制度的重大突破。「從十多年琴澳融合發展的實際來看，兩地一體化發展中的深層次問題，需要一段時間進行落實和磨合，更需要在深合區框架下出台更細化的配套政策。」林廣志指出，粵澳、珠澳在中央政府統籌和集中治理的體系下，如何持續跨越兩地制度差異、尋找突破口，同時以橫琴為平台整合內地乃至世界優勢資源，實現跨越式發展，仍是當下深合區面對的首要問題，直接影響琴澳一體化格局的實現。

近期，國家發改委表示，將會同粵澳兩地和有關部門，修編《橫琴總體發展規劃》。這是深合區成立後啟動的一項重大發展規劃，是推動琴澳一體化發展的良好契機。林廣志認為可在修編《橫琴總體發展規劃》的基礎上，粵澳合作制訂《產業發展規劃》，其產業門類、優勢領域、細分行業要符合國家、廣東「十四•五」規劃和澳門「二•五」規劃時期的產業政策、功能佈局，實現與珠三角地區、深圳及香港之間的競合發展。

澳人均可從深合區獲益

深合區將積極對接澳門公共服務和社會保障體系，營造與澳門趨同的社會環境，在學習、就業、創業、生活等方面為澳門居民提供更加便利的條件。深合區允許具有澳門等境外執業資格的金融、建築、規劃、設計、醫療等領域專業人才，在符合行業監管要求條件下，經備案後在合作區提供服務，如導遊職業人士如果能考取內地資格證，不但能在深合區就業，還能獲得補貼。因此，在深合區就業的直接受益者應該是相關行業中的專業人士。

為鼓勵澳門居民到深合區工作，其個人所得稅負超過澳門稅負的部份予以免徵，在以往「澳企澳稅」的基礎上進一步實現了「澳人澳稅」。澳門青年在橫琴創新創業就業，可同步享受粵澳兩地的扶持政策，深合區將成為澳門青年創業的「搖籃」。

隨着澳門教育、社保、醫保、社區服務等社會民生相關配套延伸覆蓋到橫琴，深合區將為澳門居民創造與澳門趨同或接近的生活環境。正在建設的「澳門新街坊」項目有效對接澳門教育、醫療、社會服務等民生公共服務和社會保障體系，拓展了優質生活空間，為澳門居民在深合區舒適生活、促進兩地社區治理和服務融合創造了範本。

在深合區，澳門醫療衛生服務提供主體以獨資、合資或者合作方式設置醫療機構，澳門居民在深合區將享受與澳門同樣的醫療服務。近年來，澳門居民在橫琴參保和享受醫療服務的人員大幅增加的情況也表明，深合區完全有能力為澳門居民提供良好的社會和醫療保障。此外，在通訊、網絡、幼小教育、機動車便利出入等方面，深合區也將破除相關障礙，讓澳門居民安心居住。

林廣志強調，琴澳一體化發展格局形成後，深合區將為澳門居民提供更大的就業空間和更多的發展機遇，區域經濟的繁榮和社會的進步，也將為澳門提供持續繁榮的堅實支撐，澳門全體居民均可從中獲益，均可自由流動和自由選擇。

同時，他也認為，深合區建設應有國際視野，應將澳門的制度、環境、資金、服務等優勢整合成世界級的「聚合區」，吸引全球相關產業、人才參與建設，將深合區打造為我國對外開放、融入全球貿易體系的新平台、新高地，為國家實現經濟、技術、服務和文化等層面的「外循環」貢獻力量。

文：黃桂蘭  圖：伍雨塵