廉政公署公布对渔翁街15及17号楼宇（俗称牛皮厂）地段的专案调查结果，认为行政当局当年接纳维持已建成的楼宇状态不受前运输工务司司长欧文龙贪污案引致的无效宣告的影响，并于2018年及后批准延长土地利用期，一定程度上符合土地切实有效利用原则，未见明显行政违法或不当。地段建筑物所依据的街道准线图是于《城市规划法》生效前4年发出，故不存在偷步或规避法律的情况。然而，廉署认为行政当局在该地段溢价金的计算上，并非以原批给合同已缴付的溢价金金额作为扣减，而是以假设现承批人完成前承批人原建筑计划而需缴付的溢价金作为扣减，欠缺逻辑上的合理性及利益分配公正性的考虑。建议工务部门应认真检讨有关做法，加快整理现时溢价金制度，使本澳土地市场价值能真正反映在溢价金上，全力维护澳门特区珍贵的土地资源。

廉署2018年收到不同团体信函，分别对牛皮厂地段的土地利用期届满却一直无宣告批给失效、地段重新利用的溢价金计算及规避《城市规划法》等提出质疑，廉署为此专门成立专案调查小组跟进。廉署指出，该地段为长期租借确定性批给土地，其上兴建有俗称“牛皮厂”的楼宇。有关权利人中福技术服务（澳门）有限公司于1989年申请改变土地用途，欲兴建商住楼宇。其后再两次转换承批人，分别是南方建筑置业有限公司及信艺置业投资发展有限公司，期间曾多次获修订批给合同及延长土地利用期。2006年，现承批人信艺公司获准兴建一座由6层高裙楼及其上两幢26层高塔楼组成的楼宇。后来欧案被揭发，终审法院2009年裁定相关地段建筑工程涉及欧文龙受贿审批项目，前土地工务运输局（下称“前工务局”）随即宣告有关工程准照失效，当时建筑物已兴建至第15层。同年，前工务局以善意原则为由，批准信艺公司保留已建成的建筑结构，重新编制及发出街道准线图。2014年信艺公司再提出申请，2018年获核准修改土地批给合同，以兴建一座由6层高的裙楼及其上两幢13层高塔楼组成的商住楼宇。

廉署指出，地段前承批人及现承批人，即南方公司及信艺公司先后于1993至2003年，以及2004至2014年间，多次获准延长土地利用期却一直未能完成土地利用，但行政当局都没有严格执行合同规定的罚款及宣告收回土地。廉署指出，工务部门当年此种不习惯收地的做法为人诟病已久，随着新《土地法》在2014年3月生效，行政当局承诺将严格落实有关土地利用的制度与规定。在2018年牛皮厂地段批给修订合同内已加入土地失效及土地收回的规则，于2022年3月信艺公司在土地利用期内完成土地利用后获前工务局发出使用准照，未见存在违反法律及合同条款的情况。

此外，面对欧案定罪引致有关行政行为被宣告无效，行政当局当时认为若拆除牛皮厂地段上已完成的建筑物，将涉及资源与成本，并对环境造成客观负面影响，认为维持已建成的楼宇状态更符合公共利益。廉署认为，当时行政当局的决定在一定程度上促进有关土地利用，符合土地切实有效利用的原则。廉署现阶段未发现存在涉及犯罪的迹象，也暂未能认定存在明显行政违法或行政不当之处。

廉署在调查中亦证实，牛皮厂地段于2018年获核准的建筑计划所依据的是2010年5月重新编制的正式街道准线图的建筑条件，时间上明显早于《城市规划法》生效前4年，甚至较该法律草案提交至立法的时间更早，虽然之后曾因修改建筑计划而多次需要申请有效期内的街道准线图，但建筑条件并无改变。故廉署认定，权限部门并不存在偷步规划或规避《城市规划法》的情况。

关于该地段的土地溢价金计算方式，廉署认为前工务局在法律适用上虽未见有误，但计算需缴付溢价金的扣减逻辑上，欠缺合理性及利益分配公正性的考虑。廉署调查所得，信艺公司在2014年申请修改牛皮厂地段的土地批给合同，前工务局是按当时计算溢价金金额的基数，结合信艺公司新计划兴建的各用途建筑面积，再依照《批地溢价金的订定方法》内的公式，计算出符合2014年土地价值的溢价金；然后再假设信艺公司在2014年已完成南方公司1996年原楼宇建筑计划，并以2014年计算溢价金的基数及公式，得出需缴付的溢价金总额，将前者减去后者为负数，故作出信艺公司无需为其建筑计划补缴溢价金的结论。

廉署则认为，南方公司原土地合同订定的溢价金已于1995年全数缴付，该金额是按当年的经济背景下计算而得，土地合同所对应的亦是当年获批准的建筑计划。既然信艺公司在2014年已获准修改建筑计划，社会经济状况亦已大大改变，在排除存在其他有利该土地承批人或获转让的土地承批人的客观因素之下，原合同已缴付的溢价金金额，应该直接作为新修订合同中需缴付溢价金的扣减值，而不应以假设信艺公司完成南方公司建筑计划需缴付的溢价金金额作为扣减。

廉署重申，土地批给合同本质上属行政合同，有关部门须确保有关批给合同得以切实被执行，藉此维护涉及土地的公共利益。而订定土地溢价金目的之一是维护本地区利益，是预计承批人发展建筑项目从中获利的一种利润分成。因此，应基于设立溢价金的理念及目的，按建筑修改计划获批准当时的社会经济状况及预期获取的利润来决定溢价金的具体计算方法，而不应仅以维护土地批给合同的稳定性及安全性作为考量依归。惟有如此处理，方可使涉及土地的法律法规的立法精神及公共利益得到最大程度的实现与保护。否则，土地承批人在土地价值不断升高后才提出重新发展，再按照工务部门上述扣减逻辑而重新计算溢价金的情况，将无可避免地导致仿如囤积土地的后果，涉及土地的公共利益也无可避免地受到损害。

廉署强调，新《土地法》第155条引入移转批给状况下对计算溢价金的公式，当中用作扣减的均是特区政府曾实际收入的溢价金金额，所得差额即为最新修订批给合同应缴付的溢价金金额，此条文可视为打击囤积土地行为的里程碑，可望减少原土地承批人无如期利用土地期间，一旦土地价值上升时能藉着移转土地批给合同而谋取暴利。因此，相关部门确有需要认真考虑应重新检讨溢价金的概念、有关计算逻辑等，尽可能让溢价金与土地市场价格贴近。

廉署并指出，对于法律没有明文规定的处理情况，工务部门过去往往只因循内部约定俗成的不成文规则或指引行事，如街影替代法、溢价金扣减规则等，对于此类跟社会整体利益、公共安全息息相关的处理方法及规则，实在不应仅由个别部门内部讨论、内部决定，更应以具普遍性、公开性的法律规范形式呈现，方能达到公信性与透明度的效果。

廉署已向行政长官报告调查结果，并建议督促工务部门藉着检讨牛皮厂地段案件，进一步重视在土地管理方面的力度，贯彻及落实新《土地法》中有关土地利用的制度之余，亦考虑认真检讨有关做法，包括计算方法及扣减逻辑的必要性，将内部指引或习惯使用的方法或工具落实在法律框架中，加快整理现时溢价金制度，使澳门土地市场价值能够真正地反映在溢价金上，全力维护澳门特区珍贵的土地资源。